西北农林科技大学经管学院教授,博士生导师。国务院学位委员会第六届学科评议组成员。教育部新世纪优秀人才。长江学者评审专家。曾任中国人民大学《农业经济研究》顾问。美国《现代管理》、《世界经济探索》编委、审稿专家。中央电视台特约嘉宾。陕西广播电视台特约评论员。曾出访新西兰、韩国、新加坡、荷兰、奥地利、越南、蒙古、台湾。提出了“精细密集农业”、“不在意资金”等新观点。出版专著2部,发表论文300余篇,被SSCI、CSSCI收录64篇,作报告1000余场,在中央电视台、陕西广播电视台做节目400多次。
陕西省礼泉县土地延包现状调查与评析
王征兵
摘要:在礼泉县随机抽取了20 户农民进行土地第二轮承包现状调查,发现农民对土地承包权30 年不变的理解存在较大差异,甚至多数农民对30 年不变持反对意见,而且一部分村在土地延包后仍在调整土地。与此同时,还存在着土地流转合同不完善,土地使用权不充分以及农民对土地兴趣淡化等问题。经调查与理性反思,我们认为在土地延包中不必过分强调30 年不调整,应着重在完善流转合同、扩大土地使用权及调动农民生产积极性方面加大努力。
关键词:土地;使用权;调整
中图分类号: F30110 文献标识码:B
1 调查方法
礼泉县共20 个乡镇,原计划每个乡镇抽1 户,共调查20 户。但在调查过程中,由于发现了感兴趣的新问题,便追踪调查。所以实际上调查了17 个乡镇,其中3 个乡镇因有追踪调查为2 户,其它14 个乡镇为1 户,调查总户数仍为20 户。被调查农户完全是临时随机确定的。
调查主要采取聊天的方式。当然,调查者按事先准备的题纲引导农民进行交谈。在交谈中如发现新问题或感兴趣的问题,就会突破原题纲的限制,进行追问,扩大调查的内容。每户调查的时间一般为2 小时左右。
2 礼泉县土地概况
礼泉县地处陕西省关中平原腹地,是渭北黄土高原与渭河谷阶地交汇地带,属陕西省咸阳市管辖。1999 年末,全县土地总面积1018 平方公里,占全省土地总面积的0.495 %;耕地面积85 万亩,占全省耕地总面积的1.687 %;人口45 万,占全省总人口的1.270 % ,其中非农人口为8 万,辖12 镇8 乡446个行政村。该县现有果园50 万亩,粮田35 万亩。1 9 9 9年该县国民生产总值1 8.6亿元,占全省的1.346 % ,财政收入9786 万元,占全省的1.049 %;农民人均纯收入2013 元,比全省农民人均纯收入1406 元高607 元。近年来,该县先后被确定为全国农业改革试验区,全国“两高一优”农业示范县,优质商品粮基地县,全国农村水利产业化示范县,全国优质苹果基地县,国家财政支持苹果产业化试点县,全国水城镇建设示范县,全国高科技机械化示范县,全国创建文明村镇活动示范点。
3 礼泉县土地延包状况
礼泉县第一次搞土地家庭联产承包责任制是1982 —1984 年,第二次土地延长承包期是1995 —1998 年。全县446 个行政村中,直接顺延的村367个,占82.3 %; 进行小调整后延包的村79 个, 占17.7 %;延包后留有机动地的村106 个,约占24 %。全县共留机动地8003 亩,占留机动地村耕地总面积的3.9 %(没有超过5 %的限额) ,占全县耕地总面积的0.94 %。
3.1 延包中的操作原则
一是坚持“大稳定、小调整”的原则; 二是不搞“两田制”,实行“承包田”,严格控制和管理机动地;三是规范土地承包费标准,水浇地每年每亩5 - 7 元,旱地3 —5 元;四是允许土地使用权正常流转;五是小调整中土地矛盾采取机动地、增减户对差互补、废弃地复垦等办法解决。
3.2 延包中的证书、合同和帐表礼泉县在土地延包中使用的《土地承包合同书》、《土地使用证》、《承包土地登记表》等均是全县统一印制的。《土地承包合同》和《土地使用证》基本发到户。前期的合同和证书是分开的,后期则是二者合为一册。《承包土地登记表》(见表-1) 详细记录了每一户的每一块土地,且村委会和乡(镇) 农经站各一份。
表1 承包土地登记表(样表)
| 项目 | 地名 | 地等 | 长×宽 | 面积 | 备注 |
| 1 | 岩背 | 1 | 57.5 ×47.8 | 6.28 |
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| 2 | 变压器房 | 3 | 36.65 ×2 | 0.11 |
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| 3 |
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户主:王恩范 人口:3 人 总面积:6.39 亩
《土地使用证》和《土地承包合同》中不仅有与《承包土地登记表》相同的内容《, 土地承包合同》中还印有甲、乙双方的权利和义务,且有双方代表的签字以及村委会的公章《, 土地使用证》和《土地承包合同》的落款日期均为1998 年。
3.3 延包中果园的调整方法
在延包的小调整中,有些村涉及到果园的调整。对此问题主要采取以下三种办法解决:一是人地矛盾不大,群众对土地延包没有意见的村组,因家庭人口减少本应退地,但承包田建成果园的农户,只要愿意履行该块土地上的各种义务,果园保持不变;二是人地矛盾突出,大多数群众要求调整的,果树作价处理,一般由村上确定一个合理范围,然后由增减户协商解决;三是参照招标田办法解决,果园仍由原户农户经营,除交纳该块土地上规定的各种税费外,再交一定的承包费,一般为每年每亩50 —100 元。
3.4 延包中的土地流转情况
礼泉县政府规定,在第二轮土地延包中,在不改变耕地集体所有权性质和农业用途的前提下,鼓励农户按照自愿、有偿原则,将耕地承包经营权转让给企业或个人。在实际运作中主要有以下五种形式:
(1) 互换:为了使耕地集中连片,方便管理和规模经营,家庭承包经营户之间采取兑换耕地承包经营权的办法调整地块。这种形式在礼泉县比较普遍,共有10300 户进行互换, 占全县农户总数的10.3 %;互换面积9 万亩, 占全县耕地总面积的10.6 %。
(2) 转包:即在原承包关系不变的前提下,家庭承包经营户将其耕地经营权转包给他人使用,分年度收取约定数额的转包费。“三提五统费”由转入户负担。有转包行为的,全县有5870 户,占全县农户总数的5.9 %;转包面积4500 亩,占全县总耕地面积的0.5 %。
(3) 代耕:进城经商或外出务工的农户以及进城定居的职工、干部家属,委托亲戚或他人代行耕种承包地,由代耕人向其提供一定口粮或代金。“三提五统费”仍由原承包户负担。全县有代耕户109 户,占全县总农户的0.11 %;代耕面积310 亩,占全县耕地面积的0.036 %。
(4) 入股:家庭承包经营户将其耕地的承包经营权折价作股,取得股息与红利。这种形式在全县有500 户,占全县总农户的0.5 % ,涉及面积2000 亩,占全县总耕地面积的0.24 %。
(5) 反包倒租:某企业先从农民那里将土地承包过来,然后再租给农民耕种,农民按企业的要求操作,企业付给农民工资和超额任务提成。这一形式在礼泉县刚刚开始,目前只有一个企业正在运作此事,涉及耕地面积为3000 亩。
4 土地延包中存在的问题
4.1 有关土地证本齐全,但代签字现象普遍
《土地承包合同》和《土地使用证》在被调查的20 户农民中,17 户有《土地承包合同》和《土地使用证》,且均为1998 颁发。虽然有3 户没有,但据农民讲,村上曾为颁发《土地承包合同》和《土地使用证》做过调查和登记,据说已办好,但不知什么原因没发。
《土地承包合同》和《土地使用证》中的记录非常详细,该户有几块地,每块地的位置、长和宽、面积、等级均有记载。《土地承包合同》的格式也是统一和规范的。但美中不足的是,合同中本应由户主签字的,多数由村上统一代签。在调查的20 户农民中,只有一户是农民自己在合同上签字,其余均为代签。
4.2 农民对土地延包的理解不一
在被调查的20 户农民中,对土地延包的理解存在较大差异。20 户中有11 户认为,第二轮承包只是承包这种制度30 年中不变,并不是说承包的土地不变,土地是可以按人口增减调整的。有3 户认为按国家政策在30 年承包土地不能调整,但农村的现实要求调整。只有2 户认为承包土地在30 年内不调整。还有4 户认为30 年内承包土地是否调整说
不清,由政府决定(见表2) 。
表2 农民对土地延包理解情况表
| 项目 | 户数 | 百分比 |
| 只是承包制度不变,土地还会调整 | 11 | 55 % |
| 按政策不能调整,但农民要求调整 | 3 | 15 % |
| 土地在30 年内不调整 | 2 | 10 % |
| 土地在30 年内是否调整说不清,由政府决定 | 4 | 20 % |
| 合计 | 20 | 100 % |
4.3 多数农民对土地30 年不变持反对意见
在调查的20 户农民中,支持土地30 年不变的只有5 户,反对的有12 户,无所谓的有3 户(见表3) 。
表3 农民对土地30 年不变支持情况表
| 项目 | 户数 | 百分比 |
| 支持 | 5 | 25 % |
| 反对 | 12 | 60 % |
| 无所谓 | 3 | 15 % |
| 合计 | 20 | 100 % |
4.4 土地延包后调整仍然频繁
土地延包后进行大调整的只有1 户,进行小调整的9 户,没有调整的有10 户(见表4) 。在没有调整的10 户中,有6 户是村上规定的调整时间未到,估计到时间后仍会调整,有4 户不知道会不会调整。
表4 土地延包后调整情况表
| 项目 | 户数 | 百分比 |
| 大调整 | 1 | 5 % |
| 小调整 | 9 | 45 % |
| 未调整 | 10 | 50 % |
| 合计 | 20 | 100 % |
4.5 土地流转合同不完善
在土地流转中,比较普遍的形式是互换和转让。在调查的20 户农民中,均有互换现象,发生转包的有5 户,代耕的1 户。流转中存在的问题主要有以下两方面:
(1) 是延包后发生的土地互换均未在《土地使用证》、《土地承包合同》和乡村的《承包土地登记表》中反映,仍保持原记录。
(2) 在转包和代耕中一般只有口头合同,没有书面合同。在调查中只有2 户有转包合同。
4.6 土地使用权应用不充分
在礼泉县虽然出现了互换、转包、代耕、入股和反租倒包等土地流转形式,但土地使用权的应用仍不充分,如在调查中未发现一户农民将30 年土地使用权一次转让;也未有一户农民通过抵押土地使用权从银行获得贷款。尽管主要是银行方面不接受,但仍反映了土地使用权的应用有待扩展。
4.7 农民对土地的兴趣淡化
礼泉县以栽果树为主,果树面积已占全县耕地总面积的50 %左右。95 年以前,由于果品价格较高,利润较大,农民对土地有着浓厚兴趣。95 年以后,随着果品价格的不断下滑和农民负担的日益加重,农民对土地渐渐失去了兴趣。在调查的20 户农民中,有4 户对土地已完全失去兴趣,欲将承包地退回村上,但村上不接收。有14 户对土地没有兴趣,但失去土地又无事可干,只好继续耕种。只有2 户农民仍对土地有兴趣,乐于耕种(见表5) 。
表5 农户对土地兴趣统计表
| 项目 | 户数 | 百分比 |
| 完全失去兴趣 | 4 | 20 % |
| 没兴趣, 但因无事可干愿意继续耕种 | 14 | 70 % |
| 有兴趣 | 2 | 10 % |
| 合计 | 20 | 100 % |
5 结论和建议
5.1 在土地延包中不必过分强调30 年不调整。农民面对土地调整,内心是矛盾的。土地长期不调整,有利于农民对土地长期投资和长远规划,从这一点来说,农民是不赞成频繁调整土地的。但从另一方面来说,土地又是绝大多数农民赖以生存的基础,又希望土地能按人承包,能随人口增减及时予以调整。总之,农民有极强的平均主义思想,若土地有利,希望其利能平均分配;若有害,也希望其害平均分配。这种思想也使农民支持土地按人口增减调整。既反对调整又支持调整的这种矛盾心态,使农民在生产实践中逐渐摸索出一条解决这一矛盾的办法,即大部分田块保持不变,随人口增减只在一小块土地中进行多退少补的调整,农民称之为小调整。尽管小调整仍有不尽人意的地方,如在小调整的地块上无法进行长期规划和投资,影响生产,但其必竟是少部分土地受影响,无妨大局。若片面追求30 年不调整,会导致部分农户人口增加较多,而土地面积仍保持不变,致其生活艰难。另一方面,有些地方种地利润微薄,而随土地产生的农业税“, 三提五统”等税费较重,人口较少的家庭既无劳力耕种较多的土地,也不愿承担太多的负担,因而不愿承包较多的土地。比较小调整与不调整的利弊,小调整之弊显然小一些,因此建议不要过分强调30 年土地不调整。
5.2 《土地承包合同》和《土地使用证》应及时记录农民承包土地的变更情况,以免证书与实际发生脱离,产生不必要的纠纷。
5.3 《土地承包合同》上,必须由农户亲自签名,避免代签,因为这涉及到合同是否有效的问题。
5.4 积极指导农业生产和减轻农民负担,增加土地收益,提高农民对土地的兴趣,从而充分利用土地。
本次调查是由美国华盛顿大学农村发展研究所Roy Prosterman 教授、李平博士和中国社会科学院农村发展研究所副所长韩俊研究员、西北农林科技大学经济管理学院王征兵博士共同进行的。本文仅为作者个人意见,未征询其他三人意见。调查从2000 年8 月18 日开始,8 月24日结束,共7 天时间。
刊于《中国土地科学》 2001（06）P 39-41
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